如何完善社会制度来降低健康风险保障公众的健康

1. 如何完善社会制度来降低健康风险保障公众的健康

这是张怡恬作者的一篇稿子，有些观点非常有见解，你不防看看，希望对你帮助！



善社会保障　实现共建共享 
――访中国社会保障发展战略研究项目主持人郑功成教授 


张怡恬 


 

　　中国社会保障发展战略研究项目，是在中央领导同志关心下，在主管部门大力支持下，由学术理论界组织开展的一个重要研究项目。该项目于2007年5月启动，经过全国众多学术机构和200多位专家学者的积极努力，目前已取得阶段性成果，并引起广泛关注。为什么要开展社会保障发展战略研究？这项研究要解决哪些主要问题？已取得的阶段性成果包括哪些内容？带着这些问题，记者日前走访了该项目主持人――中国人民大学郑功成教授。
　　记者：社会保障制度建设是事关基本民生和国家长治久安的基本制度安排。开展中国社会保障发展战略研究，有什么重要意义？

　　郑功成：本世纪头20年是全面建设小康社会的关键时期，也是社会保障制度建设的关键时期。目前，我国发展已经站在新的历史起点上。国家财力的增强、党中央对民生问题的高度关注和中央政府的大力推动，使我国社会保障制度建设进入快速发展阶段。然而，社会保障制度建设还滞后于经济社会发展的需要。一方面，社会保障制度改革取得了巨大成绩，没有社会保障制度改革，国有企业改革不可能成功，市场经济改革带来的社会风险不可能化解，也就不可能有今天的经济社会发展成就。但另一方面，实践中的部门分割、试而不定和统放不分，又造成了社会保障制度的地方化、碎片化。社会保障制度的地方化会形成并固化地区差别条件下的地方利益，社会保障制度的碎片化会损害这一制度的完整性与系统性。同时，在认识上也存在对社会保障制度的发展规律认识不清以及误读、错判我国社会保障制度建设情况等问题。实践和认识上存在的这些问题，既制约了社会保障制度自身的发展，也制约了社会保障对经济社会协调、健康发展的促进作用和实现全体人民共享发展成果功能的发挥。因此，在尊重国情和遵循规律的前提下，科学地规划和设计社会保障未来的发展战略，对推动科学发展、促进社会和谐有着十分重要的意义。

　　开展中国社会保障发展战略研究，就是要汇集我国社会保障理论学术界的集体智慧，探索社会保障发展的理念与规律，规划中国特色社会保障制度的体系结构、运行和监管体制，明确我国社会保障制度建设的目标、进程与步骤等，从而为我国社会保障制度改革和建设提供依据。

　　记者：目前项目研究的进展如何，取得了哪些阶段性成果？

　　郑功成：该项目研究正式启动以来，已经在全国范围召开了14次分片专家座谈会，并先后到多个省市开展专题调研与问卷调查，还进行了专门的国际考察与交流活动，使我们对社会保障制度及其建设目标和发展路径的认识得到了深化。在研讨与调研中，大家普遍认为，我国需要加快建设健全的社会保障体系，逐步使经济发展成果通过社会保障制度安排转化为切实的国民福利。实现发展成果的普惠和共享，是社会保障制度建设的本质要求。如同市场机制天然追求效率一样，社会保障制度的出发点与归宿都天然地表现出对社会公平的追求。市场机制是经济增长的动力系统，而社会保障则是经济社会的稳定、协调与促进系统。两者功能的有效发挥，是整个经济社会良性发展的基本条件。我国社会保障制度建设应基于国家的整体利益，着眼于增进人民福祉；社会保障制度的设计需要从全局与长远出发，不能偏向某一部分人群。建设一个能够公平惠及全体国民的健全的中国特色社会保障制度，应成为我国社会保障制度建设的目标与方向。

　　记者：对社会保障制度的中国特色应该如何理解？

　　郑功成：社会保障制度的中国特色，主要体现在以下几个方面：

　　尊重我国的现实国情。重视我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段、城乡之间与区域之间发展不平衡的现实，重视社会保障制度建设中部门分割、制度不健全的状况，深刻认识加强社会保障制度建设是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济体制、深化改革的重要内容。

　　重视家庭保障与社会互助的传统。社会保障制度建设不是要替代家庭保障，也不是要取消邻里互助、职工互助和单位保障等，而是要将传统的家庭与互助保障和现代化的社会保障有机结合起来，在政府主导下，充分调动社会、单位、家庭与个人的积极性，使社会保障制度建立在合理的责任分担机制之上。这是这项建设实现可持续发展的重要条件。

　　采取渐进性的发展方式。保障不足与不同群体待遇差距较大，是我国社会保障制度建设面临的主要问题。受财力所限，在短期内建立一个高水平、广覆盖的社会保障制度并不现实。因此，社会保障的发展应当遵循循序渐进的原则：从打破不公平入手，确保人人享有低水平的、有差别的社会保障，然后逐步缩小不同社会群体的社会保障差距、形成较公平的社会保障体系，最终建立统一的、生活质量型的社会保障体系。当前，应尽快构建覆盖城乡居民的社会救助制度和医疗保障制度，免除全体国民的生存危机和疾病忧虑，同时推进老年保障事业的全面发展，切实解除人们的老年后顾之忧。在社会保障制度改革的推进方式上，实行“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，即通过年龄或者代际划分的方式来确立新的公平制度。在保障内容方面，应建立包括社会救助、社会保险、社会福利三位一体，经济来源保障、服务保障、精神慰藉保障三层结构，一般性保障措施与专项保障措施相协调的完整的社会保障体系。我国未来的社会保障制度建设应该迈向全面化和立体化，以政府主导的基本保障为主体，同时发展市场化的高水平保障和民间组织的补充性保障。

　　记者：建立健全中国特色社会保障制度，目前需要解决哪些突出问题？

　　郑功成：首先，应树立公平、正义、共享的价值观。只有确立这样的价值取向，社会保障制度才能步入健康持续发展的正确轨道。其次，应加快促进社会保障制度建设由不稳定试验状态走向定型、稳定和可持续发展。定型、稳定的制度安排，有利于增强国民的安全感以及对未来发展的良好预期、降低制度改革与建设的成本，有利于建立统一的劳动力市场、实现劳动力的自由流动与人力资源的优化配置，有利于全面发挥社会保障制度维护公平、实现共享、促进发展的功能。第三，应明确政府的主导责任，明晰责任分担机制。政府主导是现代社会保障的重要特征。我国社会保障制度从“国家―单位保障”向“国家―社会保障”转型的过程中曾出现从政府包办滑向过度强调家庭和个人责任的倾向，这直接导致制度建设中的公平性不足、有效性不高。所以，明确政府的主导责任，明晰各个责任主体的责任分担机制，是当前社会保障制度建设的关键。第四，应妥善处理好相关关系。在理念方面，需要平衡好公平与效率、政府与市场、权利与义务、中央与地方、民族性与国际性、社会保障与家庭保障的关系，这有利于从整体上把握制度建设的方向。在制度建设方面，需要增强社会保障政策与劳动就业、公共财政、人口、公共卫生、产业发展政策等的协调性，注重发挥相关制度安排的综合效能。 摘要：本论文从制度与实践关系的角度探讨就业和社会保障问题。论文认为，目前国家在针对失业现状采取的就业和社会保障制度改革推
进的速度是很快的，但从目前的情况看仍然存在许多迫切需要解决的问题，在针对就业和社会保障需求的复杂性、动态性等特征进行系统分析的
基础上，提出有针对性的建议。
关键词：社会保障制度；就业；失业；制度实践失业问题是我国所面临的最严峻挑战之一。在应对这个挑战的过
程中， 政府的战略选择经历了一个重要的转变。从最初实行再就业工
程，在世纪之交的几年中逐渐过度到，采取“再就业”和“失业社会保障”
双管齐下的方针，来应对严重的失业问题。因此，促进就业和健全社会
保障体系是我国经济发展和社会进步的两个影响深远的重要目标，两
者之间有着紧密的内在联系。
一、就业与社会保障的关系
目前我国正处于失业最高峰时期，从20 世纪90 年代中期至今，
我国下岗失业的总人数一直有增无减，特别是随着并轨工作的逐步推
进，城镇登记失业人数急剧攀升。在应对当前现状时，我们有必要理清
就业和社会保障的根本关系，这对于我们解决失业问题有着非常必要
的意义。
就业与社会保障分属不同的范畴。就业主要属于经济发展的范畴，
充分就业是各国宏观经济追求的目标， 就业状况也成为经济发展状况
的重要指标之一。正如经济发展需要与社会发展要相协调，促进就业同
样也需要与社会保障发展相协调。在就业压力较大时，首先要积极扩大
就业，并通过适度的社会保障来促进就业，社会保障改革与发展至少应
以不妨碍就业为前提； 而在就业压力相对较小、就业比较充分的情况
下，则应该加快社会保障制度建设，根据经济发展状况扩大社会保障的
范围、适当提高保障水平。
二、当前就业格局的变化与社会保障制度实行中的问题
（一）新就业格局的变化给社会保障带来前所未有的冲击
由于我国新增劳动力规模巨大， 农村劳动力还需要持续不断地向
城市转移，因此就业压力将长期持续存在。不仅如此，近年来，随着经济
转型和结构调整，特别是加入wto 之后面对经济全球化、国际竞争加
剧的大环境，我国就业格局发生了明显变化：
就业市场化。在向市场经济转轨过程中， 劳动力市场逐步发育完
善，城乡统一的劳动力市场初步形成，计划用人机制被基本摒弃，就业
市场化格局已不可逆转，其结果是就业双向选择，人员在企业之间、地
区之间、城乡之间流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生
活的“常态”。就业方式和渠道多元化。一方面，伴随着结构调整，股份
企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有
经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史另一方面，由于产业
结构变动及全球化导致的剧烈市场竞争，正规就业相对萎缩，劳动力市
场中的部分弱势群体， 特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得
不进入了非正规的灵活就业领域。此外，从就业的产业结构角度看，第
一产业就业大幅下降，第三产业明显上升。就业格局的深刻变化，给社
会保障带来了前所未有的冲击和挑战，制约了社会保障事业的发展，也
损害了劳动者依法享受社会保障的权益。
（二）新旧体制衔接的困难1998 年以来，中央政府提出“三条保障线”政策：国有企业下岗职工
在就业服务中心最长可领取三年的基本生活费； 三年期满仍未实现再
就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险
金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。为实现失业
保障的社会化，从2001 年1 月1 日起实行“两条保障线”政策，国有企
业原则上将不再建立新的再就业服务中心， 下岗人员原则上不再进入
再就业服务中心，而是与企业依法解除劳动关系，按照规定享受失业保
险待遇，实现下岗与失业并轨。不过，这新旧两种社会保障体制如何衔
接的问题，不论在实践中还是政策研究中，都是一个难点。目前来看，从
旧体制向新体制的过渡，存在以下三个方面的困难：第一，“下岗”转“失
业”存在困难。第二，集体企业下岗职工进入新体制存在困难。第三，下
岗失业人员再就业之后的合法权益得不到保障。（三）社会保障制度普遍原则下的实质性不公平
下岗失业人员内部却具有很强的异质性， 按照与原有单位关系的
不同，可划分为四类下岗失业人员，即国有企业失业人员、国有企业下
岗职工、集体企业下岗职工和“放长假”人员。四类不同的身份即意味着
他们在失业保险、养老保险、医疗保险等方面享有不同的待遇。一般来
说，对于已经解除劳动关系的国有企业失业人员而言，养老保险已经由
原来的单位足额交齐，失业后续保即可，他们往往比较愿意续缴。而对
于大部分无法解除劳动关系的下岗职工和“放长假人员”，个人账户不
实的情况较多，续缴养老保险相对困难。此外，在职职工与下岗失业人
员的差别、下岗失业人员内部的差别非常显著，但养老、医疗等社会保
险是按照普遍原则征缴费用的。因此，在目标人群的身份、收入等因素
存在种种不同的情况下， 看似程序公平的社会保障制度在实践中困难
重重， 公平的效果也没有足够彰显， 反而在某种程度上带来更大的不
公。这主要体现在以下两个方面：第一，身份认定不能代表下岗失业人
员的全部。第二， 社会平均工资不能代表下岗失业人员的客观经济收
入。这样就导致了实际结果与目标相背离的现象。建立失业社会保障制
度的初衷是为了确保失业者的基本生活，但社会保险设定的高门槛，却
致使在改革过程中被排挤出体制之外的下岗失业人员， 难以进入门槛
较高的社会保障体系，陷入越来越贫困的境地。
（四）现行社会保障制度和管理方式不适应促进就业的需要
一是覆盖面窄。二是现行社会保险制度是针对有固定用人单位的
正规就业形式设计的，费率过高，作为基本保障的待遇也偏高，既不利
于企业，特别是中小企业和非公有制企业吸纳就业者，也不利于鼓励劳
动者从事各种灵活就业。三是管理服务不适应就业多元化的需要。四是
失业保险的促进就业功能未能充分发挥三、关于促进就业和解决社会保障制度的几点建议
（一）根据就业市场化和多元化的要求，审慎地调整基本社会保险
制度，改善管理。
（1）保障水平要适度。社会保障标准的确定，要同现阶段经济发展
水平相适应，既要保证基本生活需要，又要有利于促进就业和再就业。
（2）保障范围要不断扩大。目前，我国就业渠道、方式又发生了重大变
化，要求必须不失时机地扩大基本社会保障的覆盖范围。（3）管理服务
要灵活。一是管理服务的形式和方法要进一步改革完善。二要为人员流
动创造条件。（4）要切实减轻企业负担。
二是为满足不同群体的不同需求，减少基本保险制度的调整难度，
应加快推进建立多层次社会保障制度。
应加快立法，完善有关的政策法规，培育和完善资本市场，加强对
基金运作监管，以推动我国多层次社会保险体系建设。只有这样才能减
少我国基本社会保险制度调整的阻碍， 缓解我国基本保险制度的收支
危机。
三是采取切实措施，扩大失业社会保障的覆盖面。在体制方面，解
决社会排斥的问题。在妥善处理新旧体制衔接中出现的问题，增加财政
投入，保证下岗失业人员顺利进入社会保障体系。将有关的并轨政策延
伸到集体企业职工，消除由所有制身份造成的社会排斥。

2. 如何完善社会制度来降低健康风险.从而保障公众的健康

这是张怡恬作者的一篇稿子，有些观点非常有见解，你不防看看，希望对你帮助！



善社会保障　实现共建共享 
――访中国社会保障发展战略研究项目主持人郑功成教授 


张怡恬 


 

　　中国社会保障发展战略研究项目，是在中央领导同志关心下，在主管部门大力支持下，由学术理论界组织开展的一个重要研究项目。该项目于2007年5月启动，经过全国众多学术机构和200多位专家学者的积极努力，目前已取得阶段性成果，并引起广泛关注。为什么要开展社会保障发展战略研究？这项研究要解决哪些主要问题？已取得的阶段性成果包括哪些内容？带着这些问题，记者日前走访了该项目主持人――中国人民大学郑功成教授。
　　记者：社会保障制度建设是事关基本民生和国家长治久安的基本制度安排。开展中国社会保障发展战略研究，有什么重要意义？

　　郑功成：本世纪头20年是全面建设小康社会的关键时期，也是社会保障制度建设的关键时期。目前，我国发展已经站在新的历史起点上。国家财力的增强、党中央对民生问题的高度关注和中央政府的大力推动，使我国社会保障制度建设进入快速发展阶段。然而，社会保障制度建设还滞后于经济社会发展的需要。一方面，社会保障制度改革取得了巨大成绩，没有社会保障制度改革，国有企业改革不可能成功，市场经济改革带来的社会风险不可能化解，也就不可能有今天的经济社会发展成就。但另一方面，实践中的部门分割、试而不定和统放不分，又造成了社会保障制度的地方化、碎片化。社会保障制度的地方化会形成并固化地区差别条件下的地方利益，社会保障制度的碎片化会损害这一制度的完整性与系统性。同时，在认识上也存在对社会保障制度的发展规律认识不清以及误读、错判我国社会保障制度建设情况等问题。实践和认识上存在的这些问题，既制约了社会保障制度自身的发展，也制约了社会保障对经济社会协调、健康发展的促进作用和实现全体人民共享发展成果功能的发挥。因此，在尊重国情和遵循规律的前提下，科学地规划和设计社会保障未来的发展战略，对推动科学发展、促进社会和谐有着十分重要的意义。

　　开展中国社会保障发展战略研究，就是要汇集我国社会保障理论学术界的集体智慧，探索社会保障发展的理念与规律，规划中国特色社会保障制度的体系结构、运行和监管体制，明确我国社会保障制度建设的目标、进程与步骤等，从而为我国社会保障制度改革和建设提供依据。

　　记者：目前项目研究的进展如何，取得了哪些阶段性成果？

　　郑功成：该项目研究正式启动以来，已经在全国范围召开了14次分片专家座谈会，并先后到多个省市开展专题调研与问卷调查，还进行了专门的国际考察与交流活动，使我们对社会保障制度及其建设目标和发展路径的认识得到了深化。在研讨与调研中，大家普遍认为，我国需要加快建设健全的社会保障体系，逐步使经济发展成果通过社会保障制度安排转化为切实的国民福利。实现发展成果的普惠和共享，是社会保障制度建设的本质要求。如同市场机制天然追求效率一样，社会保障制度的出发点与归宿都天然地表现出对社会公平的追求。市场机制是经济增长的动力系统，而社会保障则是经济社会的稳定、协调与促进系统。两者功能的有效发挥，是整个经济社会良性发展的基本条件。我国社会保障制度建设应基于国家的整体利益，着眼于增进人民福祉；社会保障制度的设计需要从全局与长远出发，不能偏向某一部分人群。建设一个能够公平惠及全体国民的健全的中国特色社会保障制度，应成为我国社会保障制度建设的目标与方向。

　　记者：对社会保障制度的中国特色应该如何理解？

　　郑功成：社会保障制度的中国特色，主要体现在以下几个方面：

　　尊重我国的现实国情。重视我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段、城乡之间与区域之间发展不平衡的现实，重视社会保障制度建设中部门分割、制度不健全的状况，深刻认识加强社会保障制度建设是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济体制、深化改革的重要内容。

　　重视家庭保障与社会互助的传统。社会保障制度建设不是要替代家庭保障，也不是要取消邻里互助、职工互助和单位保障等，而是要将传统的家庭与互助保障和现代化的社会保障有机结合起来，在政府主导下，充分调动社会、单位、家庭与个人的积极性，使社会保障制度建立在合理的责任分担机制之上。这是这项建设实现可持续发展的重要条件。

　　采取渐进性的发展方式。保障不足与不同群体待遇差距较大，是我国社会保障制度建设面临的主要问题。受财力所限，在短期内建立一个高水平、广覆盖的社会保障制度并不现实。因此，社会保障的发展应当遵循循序渐进的原则：从打破不公平入手，确保人人享有低水平的、有差别的社会保障，然后逐步缩小不同社会群体的社会保障差距、形成较公平的社会保障体系，最终建立统一的、生活质量型的社会保障体系。当前，应尽快构建覆盖城乡居民的社会救助制度和医疗保障制度，免除全体国民的生存危机和疾病忧虑，同时推进老年保障事业的全面发展，切实解除人们的老年后顾之忧。在社会保障制度改革的推进方式上，实行“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，即通过年龄或者代际划分的方式来确立新的公平制度。在保障内容方面，应建立包括社会救助、社会保险、社会福利三位一体，经济来源保障、服务保障、精神慰藉保障三层结构，一般性保障措施与专项保障措施相协调的完整的社会保障体系。我国未来的社会保障制度建设应该迈向全面化和立体化，以政府主导的基本保障为主体，同时发展市场化的高水平保障和民间组织的补充性保障。

　　记者：建立健全中国特色社会保障制度，目前需要解决哪些突出问题？

　　郑功成：首先，应树立公平、正义、共享的价值观。只有确立这样的价值取向，社会保障制度才能步入健康持续发展的正确轨道。其次，应加快促进社会保障制度建设由不稳定试验状态走向定型、稳定和可持续发展。定型、稳定的制度安排，有利于增强国民的安全感以及对未来发展的良好预期、降低制度改革与建设的成本，有利于建立统一的劳动力市场、实现劳动力的自由流动与人力资源的优化配置，有利于全面发挥社会保障制度维护公平、实现共享、促进发展的功能。第三，应明确政府的主导责任，明晰责任分担机制。政府主导是现代社会保障的重要特征。我国社会保障制度从“国家―单位保障”向“国家―社会保障”转型的过程中曾出现从政府包办滑向过度强调家庭和个人责任的倾向，这直接导致制度建设中的公平性不足、有效性不高。所以，明确政府的主导责任，明晰各个责任主体的责任分担机制，是当前社会保障制度建设的关键。第四，应妥善处理好相关关系。在理念方面，需要平衡好公平与效率、政府与市场、权利与义务、中央与地方、民族性与国际性、社会保障与家庭保障的关系，这有利于从整体上把握制度建设的方向。在制度建设方面，需要增强社会保障政策与劳动就业、公共财政、人口、公共卫生、产业发展政策等的协调性，注重发挥相关制度安排的综合效能。 摘要：本论文从制度与实践关系的角度探讨就业和社会保障问题。论文认为，目前国家在针对失业现状采取的就业和社会保障制度改革推
进的速度是很快的，但从目前的情况看仍然存在许多迫切需要解决的问题，在针对就业和社会保障需求的复杂性、动态性等特征进行系统分析的
基础上，提出有针对性的建议。
关键词：社会保障制度；就业；失业；制度实践失业问题是我国所面临的最严峻挑战之一。在应对这个挑战的过
程中， 政府的战略选择经历了一个重要的转变。从最初实行再就业工
程，在世纪之交的几年中逐渐过度到，采取“再就业”和“失业社会保障”
双管齐下的方针，来应对严重的失业问题。因此，促进就业和健全社会
保障体系是我国经济发展和社会进步的两个影响深远的重要目标，两
者之间有着紧密的内在联系。
一、就业与社会保障的关系
目前我国正处于失业最高峰时期，从20 世纪90 年代中期至今，
我国下岗失业的总人数一直有增无减，特别是随着并轨工作的逐步推
进，城镇登记失业人数急剧攀升。在应对当前现状时，我们有必要理清
就业和社会保障的根本关系，这对于我们解决失业问题有着非常必要
的意义。
就业与社会保障分属不同的范畴。就业主要属于经济发展的范畴，
充分就业是各国宏观经济追求的目标， 就业状况也成为经济发展状况
的重要指标之一。正如经济发展需要与社会发展要相协调，促进就业同
样也需要与社会保障发展相协调。在就业压力较大时，首先要积极扩大
就业，并通过适度的社会保障来促进就业，社会保障改革与发展至少应
以不妨碍就业为前提； 而在就业压力相对较小、就业比较充分的情况
下，则应该加快社会保障制度建设，根据经济发展状况扩大社会保障的
范围、适当提高保障水平。
二、当前就业格局的变化与社会保障制度实行中的问题
（一）新就业格局的变化给社会保障带来前所未有的冲击
由于我国新增劳动力规模巨大， 农村劳动力还需要持续不断地向
城市转移，因此就业压力将长期持续存在。不仅如此，近年来，随着经济
转型和结构调整，特别是加入wto 之后面对经济全球化、国际竞争加
剧的大环境，我国就业格局发生了明显变化：
就业市场化。在向市场经济转轨过程中， 劳动力市场逐步发育完
善，城乡统一的劳动力市场初步形成，计划用人机制被基本摒弃，就业
市场化格局已不可逆转，其结果是就业双向选择，人员在企业之间、地
区之间、城乡之间流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生
活的“常态”。就业方式和渠道多元化。一方面，伴随着结构调整，股份
企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有
经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史另一方面，由于产业
结构变动及全球化导致的剧烈市场竞争，正规就业相对萎缩，劳动力市
场中的部分弱势群体， 特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得
不进入了非正规的灵活就业领域。此外，从就业的产业结构角度看，第
一产业就业大幅下降，第三产业明显上升。就业格局的深刻变化，给社
会保障带来了前所未有的冲击和挑战，制约了社会保障事业的发展，也
损害了劳动者依法享受社会保障的权益。
（二）新旧体制衔接的困难1998 年以来，中央政府提出“三条保障线”政策：国有企业下岗职工
在就业服务中心最长可领取三年的基本生活费； 三年期满仍未实现再
就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险
金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。为实现失业
保障的社会化，从2001 年1 月1 日起实行“两条保障线”政策，国有企
业原则上将不再建立新的再就业服务中心， 下岗人员原则上不再进入
再就业服务中心，而是与企业依法解除劳动关系，按照规定享受失业保
险待遇，实现下岗与失业并轨。不过，这新旧两种社会保障体制如何衔
接的问题，不论在实践中还是政策研究中，都是一个难点。目前来看，从
旧体制向新体制的过渡，存在以下三个方面的困难：第一，“下岗”转“失
业”存在困难。第二，集体企业下岗职工进入新体制存在困难。第三，下
岗失业人员再就业之后的合法权益得不到保障。（三）社会保障制度普遍原则下的实质性不公平
下岗失业人员内部却具有很强的异质性， 按照与原有单位关系的
不同，可划分为四类下岗失业人员，即国有企业失业人员、国有企业下
岗职工、集体企业下岗职工和“放长假”人员。四类不同的身份即意味着
他们在失业保险、养老保险、医疗保险等方面享有不同的待遇。一般来
说，对于已经解除劳动关系的国有企业失业人员而言，养老保险已经由
原来的单位足额交齐，失业后续保即可，他们往往比较愿意续缴。而对
于大部分无法解除劳动关系的下岗职工和“放长假人员”，个人账户不
实的情况较多，续缴养老保险相对困难。此外，在职职工与下岗失业人
员的差别、下岗失业人员内部的差别非常显著，但养老、医疗等社会保
险是按照普遍原则征缴费用的。因此，在目标人群的身份、收入等因素
存在种种不同的情况下， 看似程序公平的社会保障制度在实践中困难
重重， 公平的效果也没有足够彰显， 反而在某种程度上带来更大的不
公。这主要体现在以下两个方面：第一，身份认定不能代表下岗失业人
员的全部。第二， 社会平均工资不能代表下岗失业人员的客观经济收
入。这样就导致了实际结果与目标相背离的现象。建立失业社会保障制
度的初衷是为了确保失业者的基本生活，但社会保险设定的高门槛，却
致使在改革过程中被排挤出体制之外的下岗失业人员， 难以进入门槛
较高的社会保障体系，陷入越来越贫困的境地。
（四）现行社会保障制度和管理方式不适应促进就业的需要
一是覆盖面窄。二是现行社会保险制度是针对有固定用人单位的
正规就业形式设计的，费率过高，作为基本保障的待遇也偏高，既不利
于企业，特别是中小企业和非公有制企业吸纳就业者，也不利于鼓励劳
动者从事各种灵活就业。三是管理服务不适应就业多元化的需要。四是
失业保险的促进就业功能未能充分发挥三、关于促进就业和解决社会保障制度的几点建议
（一）根据就业市场化和多元化的要求，审慎地调整基本社会保险
制度，改善管理。
（1）保障水平要适度。社会保障标准的确定，要同现阶段经济发展
水平相适应，既要保证基本生活需要，又要有利于促进就业和再就业。
（2）保障范围要不断扩大。目前，我国就业渠道、方式又发生了重大变
化，要求必须不失时机地扩大基本社会保障的覆盖范围。（3）管理服务
要灵活。一是管理服务的形式和方法要进一步改革完善。二要为人员流
动创造条件。（4）要切实减轻企业负担。
二是为满足不同群体的不同需求，减少基本保险制度的调整难度，
应加快推进建立多层次社会保障制度。
应加快立法，完善有关的政策法规，培育和完善资本市场，加强对
基金运作监管，以推动我国多层次社会保险体系建设。只有这样才能减
少我国基本社会保险制度调整的阻碍， 缓解我国基本保险制度的收支
危机。
三是采取切实措施，扩大失业社会保障的覆盖面。在体制方面，解
决社会排斥的问题。在妥善处理新旧体制衔接中出现的问题，增加财政
投入，保证下岗失业人员顺利进入社会保障体系。将有关的并轨政策延
伸到集体企业职工，消除由所有制身份造成的社会排斥。

3. 如何完善社会制度来降低健康风险，从而保障公民健康

这是张怡恬作者的一篇稿子，有些观点非常有见解，你不防看看，希望对你帮助！



善社会保障　实现共建共享 
――访中国社会保障发展战略研究项目主持人郑功成教授 


张怡恬 


 

　　中国社会保障发展战略研究项目，是在中央领导同志关心下，在主管部门大力支持下，由学术理论界组织开展的一个重要研究项目。该项目于2007年5月启动，经过全国众多学术机构和200多位专家学者的积极努力，目前已取得阶段性成果，并引起广泛关注。为什么要开展社会保障发展战略研究？这项研究要解决哪些主要问题？已取得的阶段性成果包括哪些内容？带着这些问题，记者日前走访了该项目主持人――中国人民大学郑功成教授。
　　记者：社会保障制度建设是事关基本民生和国家长治久安的基本制度安排。开展中国社会保障发展战略研究，有什么重要意义？

　　郑功成：本世纪头20年是全面建设小康社会的关键时期，也是社会保障制度建设的关键时期。目前，我国发展已经站在新的历史起点上。国家财力的增强、党中央对民生问题的高度关注和中央政府的大力推动，使我国社会保障制度建设进入快速发展阶段。然而，社会保障制度建设还滞后于经济社会发展的需要。一方面，社会保障制度改革取得了巨大成绩，没有社会保障制度改革，国有企业改革不可能成功，市场经济改革带来的社会风险不可能化解，也就不可能有今天的经济社会发展成就。但另一方面，实践中的部门分割、试而不定和统放不分，又造成了社会保障制度的地方化、碎片化。社会保障制度的地方化会形成并固化地区差别条件下的地方利益，社会保障制度的碎片化会损害这一制度的完整性与系统性。同时，在认识上也存在对社会保障制度的发展规律认识不清以及误读、错判我国社会保障制度建设情况等问题。实践和认识上存在的这些问题，既制约了社会保障制度自身的发展，也制约了社会保障对经济社会协调、健康发展的促进作用和实现全体人民共享发展成果功能的发挥。因此，在尊重国情和遵循规律的前提下，科学地规划和设计社会保障未来的发展战略，对推动科学发展、促进社会和谐有着十分重要的意义。

　　开展中国社会保障发展战略研究，就是要汇集我国社会保障理论学术界的集体智慧，探索社会保障发展的理念与规律，规划中国特色社会保障制度的体系结构、运行和监管体制，明确我国社会保障制度建设的目标、进程与步骤等，从而为我国社会保障制度改革和建设提供依据。

　　记者：目前项目研究的进展如何，取得了哪些阶段性成果？

　　郑功成：该项目研究正式启动以来，已经在全国范围召开了14次分片专家座谈会，并先后到多个省市开展专题调研与问卷调查，还进行了专门的国际考察与交流活动，使我们对社会保障制度及其建设目标和发展路径的认识得到了深化。在研讨与调研中，大家普遍认为，我国需要加快建设健全的社会保障体系，逐步使经济发展成果通过社会保障制度安排转化为切实的国民福利。实现发展成果的普惠和共享，是社会保障制度建设的本质要求。如同市场机制天然追求效率一样，社会保障制度的出发点与归宿都天然地表现出对社会公平的追求。市场机制是经济增长的动力系统，而社会保障则是经济社会的稳定、协调与促进系统。两者功能的有效发挥，是整个经济社会良性发展的基本条件。我国社会保障制度建设应基于国家的整体利益，着眼于增进人民福祉；社会保障制度的设计需要从全局与长远出发，不能偏向某一部分人群。建设一个能够公平惠及全体国民的健全的中国特色社会保障制度，应成为我国社会保障制度建设的目标与方向。

　　记者：对社会保障制度的中国特色应该如何理解？

　　郑功成：社会保障制度的中国特色，主要体现在以下几个方面：

　　尊重我国的现实国情。重视我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段、城乡之间与区域之间发展不平衡的现实，重视社会保障制度建设中部门分割、制度不健全的状况，深刻认识加强社会保障制度建设是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济体制、深化改革的重要内容。

　　重视家庭保障与社会互助的传统。社会保障制度建设不是要替代家庭保障，也不是要取消邻里互助、职工互助和单位保障等，而是要将传统的家庭与互助保障和现代化的社会保障有机结合起来，在政府主导下，充分调动社会、单位、家庭与个人的积极性，使社会保障制度建立在合理的责任分担机制之上。这是这项建设实现可持续发展的重要条件。

　　采取渐进性的发展方式。保障不足与不同群体待遇差距较大，是我国社会保障制度建设面临的主要问题。受财力所限，在短期内建立一个高水平、广覆盖的社会保障制度并不现实。因此，社会保障的发展应当遵循循序渐进的原则：从打破不公平入手，确保人人享有低水平的、有差别的社会保障，然后逐步缩小不同社会群体的社会保障差距、形成较公平的社会保障体系，最终建立统一的、生活质量型的社会保障体系。当前，应尽快构建覆盖城乡居民的社会救助制度和医疗保障制度，免除全体国民的生存危机和疾病忧虑，同时推进老年保障事业的全面发展，切实解除人们的老年后顾之忧。在社会保障制度改革的推进方式上，实行“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，即通过年龄或者代际划分的方式来确立新的公平制度。在保障内容方面，应建立包括社会救助、社会保险、社会福利三位一体，经济来源保障、服务保障、精神慰藉保障三层结构，一般性保障措施与专项保障措施相协调的完整的社会保障体系。我国未来的社会保障制度建设应该迈向全面化和立体化，以政府主导的基本保障为主体，同时发展市场化的高水平保障和民间组织的补充性保障。

　　记者：建立健全中国特色社会保障制度，目前需要解决哪些突出问题？

　　郑功成：首先，应树立公平、正义、共享的价值观。只有确立这样的价值取向，社会保障制度才能步入健康持续发展的正确轨道。其次，应加快促进社会保障制度建设由不稳定试验状态走向定型、稳定和可持续发展。定型、稳定的制度安排，有利于增强国民的安全感以及对未来发展的良好预期、降低制度改革与建设的成本，有利于建立统一的劳动力市场、实现劳动力的自由流动与人力资源的优化配置，有利于全面发挥社会保障制度维护公平、实现共享、促进发展的功能。第三，应明确政府的主导责任，明晰责任分担机制。政府主导是现代社会保障的重要特征。我国社会保障制度从“国家―单位保障”向“国家―社会保障”转型的过程中曾出现从政府包办滑向过度强调家庭和个人责任的倾向，这直接导致制度建设中的公平性不足、有效性不高。所以，明确政府的主导责任，明晰各个责任主体的责任分担机制，是当前社会保障制度建设的关键。第四，应妥善处理好相关关系。在理念方面，需要平衡好公平与效率、政府与市场、权利与义务、中央与地方、民族性与国际性、社会保障与家庭保障的关系，这有利于从整体上把握制度建设的方向。在制度建设方面，需要增强社会保障政策与劳动就业、公共财政、人口、公共卫生、产业发展政策等的协调性，注重发挥相关制度安排的综合效能。 摘要：本论文从制度与实践关系的角度探讨就业和社会保障问题。论文认为，目前国家在针对失业现状采取的就业和社会保障制度改革推
进的速度是很快的，但从目前的情况看仍然存在许多迫切需要解决的问题，在针对就业和社会保障需求的复杂性、动态性等特征进行系统分析的
基础上，提出有针对性的建议。
关键词：社会保障制度；就业；失业；制度实践失业问题是我国所面临的最严峻挑战之一。在应对这个挑战的过
程中， 政府的战略选择经历了一个重要的转变。从最初实行再就业工
程，在世纪之交的几年中逐渐过度到，采取“再就业”和“失业社会保障”
双管齐下的方针，来应对严重的失业问题。因此，促进就业和健全社会
保障体系是我国经济发展和社会进步的两个影响深远的重要目标，两
者之间有着紧密的内在联系。
一、就业与社会保障的关系
目前我国正处于失业最高峰时期，从20 世纪90 年代中期至今，
我国下岗失业的总人数一直有增无减，特别是随着并轨工作的逐步推
进，城镇登记失业人数急剧攀升。在应对当前现状时，我们有必要理清
就业和社会保障的根本关系，这对于我们解决失业问题有着非常必要
的意义。
就业与社会保障分属不同的范畴。就业主要属于经济发展的范畴，
充分就业是各国宏观经济追求的目标， 就业状况也成为经济发展状况
的重要指标之一。正如经济发展需要与社会发展要相协调，促进就业同
样也需要与社会保障发展相协调。在就业压力较大时，首先要积极扩大
就业，并通过适度的社会保障来促进就业，社会保障改革与发展至少应
以不妨碍就业为前提； 而在就业压力相对较小、就业比较充分的情况
下，则应该加快社会保障制度建设，根据经济发展状况扩大社会保障的
范围、适当提高保障水平。
二、当前就业格局的变化与社会保障制度实行中的问题
（一）新就业格局的变化给社会保障带来前所未有的冲击
由于我国新增劳动力规模巨大， 农村劳动力还需要持续不断地向
城市转移，因此就业压力将长期持续存在。不仅如此，近年来，随着经济
转型和结构调整，特别是加入wto 之后面对经济全球化、国际竞争加
剧的大环境，我国就业格局发生了明显变化：
就业市场化。在向市场经济转轨过程中， 劳动力市场逐步发育完
善，城乡统一的劳动力市场初步形成，计划用人机制被基本摒弃，就业
市场化格局已不可逆转，其结果是就业双向选择，人员在企业之间、地
区之间、城乡之间流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生
活的“常态”。就业方式和渠道多元化。一方面，伴随着结构调整，股份
企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有
经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史另一方面，由于产业
结构变动及全球化导致的剧烈市场竞争，正规就业相对萎缩，劳动力市
场中的部分弱势群体， 特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得
不进入了非正规的灵活就业领域。此外，从就业的产业结构角度看，第
一产业就业大幅下降，第三产业明显上升。就业格局的深刻变化，给社
会保障带来了前所未有的冲击和挑战，制约了社会保障事业的发展，也
损害了劳动者依法享受社会保障的权益。
（二）新旧体制衔接的困难1998 年以来，中央政府提出“三条保障线”政策：国有企业下岗职工
在就业服务中心最长可领取三年的基本生活费； 三年期满仍未实现再
就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险
金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。为实现失业
保障的社会化，从2001 年1 月1 日起实行“两条保障线”政策，国有企
业原则上将不再建立新的再就业服务中心， 下岗人员原则上不再进入
再就业服务中心，而是与企业依法解除劳动关系，按照规定享受失业保
险待遇，实现下岗与失业并轨。不过，这新旧两种社会保障体制如何衔
接的问题，不论在实践中还是政策研究中，都是一个难点。目前来看，从
旧体制向新体制的过渡，存在以下三个方面的困难：第一，“下岗”转“失
业”存在困难。第二，集体企业下岗职工进入新体制存在困难。第三，下
岗失业人员再就业之后的合法权益得不到保障。（三）社会保障制度普遍原则下的实质性不公平
下岗失业人员内部却具有很强的异质性， 按照与原有单位关系的
不同，可划分为四类下岗失业人员，即国有企业失业人员、国有企业下
岗职工、集体企业下岗职工和“放长假”人员。四类不同的身份即意味着
他们在失业保险、养老保险、医疗保险等方面享有不同的待遇。一般来
说，对于已经解除劳动关系的国有企业失业人员而言，养老保险已经由
原来的单位足额交齐，失业后续保即可，他们往往比较愿意续缴。而对
于大部分无法解除劳动关系的下岗职工和“放长假人员”，个人账户不
实的情况较多，续缴养老保险相对困难。此外，在职职工与下岗失业人
员的差别、下岗失业人员内部的差别非常显著，但养老、医疗等社会保
险是按照普遍原则征缴费用的。因此，在目标人群的身份、收入等因素
存在种种不同的情况下， 看似程序公平的社会保障制度在实践中困难
重重， 公平的效果也没有足够彰显， 反而在某种程度上带来更大的不
公。这主要体现在以下两个方面：第一，身份认定不能代表下岗失业人
员的全部。第二， 社会平均工资不能代表下岗失业人员的客观经济收
入。这样就导致了实际结果与目标相背离的现象。建立失业社会保障制
度的初衷是为了确保失业者的基本生活，但社会保险设定的高门槛，却
致使在改革过程中被排挤出体制之外的下岗失业人员， 难以进入门槛
较高的社会保障体系，陷入越来越贫困的境地。
（四）现行社会保障制度和管理方式不适应促进就业的需要
一是覆盖面窄。二是现行社会保险制度是针对有固定用人单位的
正规就业形式设计的，费率过高，作为基本保障的待遇也偏高，既不利
于企业，特别是中小企业和非公有制企业吸纳就业者，也不利于鼓励劳
动者从事各种灵活就业。三是管理服务不适应就业多元化的需要。四是
失业保险的促进就业功能未能充分发挥三、关于促进就业和解决社会保障制度的几点建议
（一）根据就业市场化和多元化的要求，审慎地调整基本社会保险
制度，改善管理。
（1）保障水平要适度。社会保障标准的确定，要同现阶段经济发展
水平相适应，既要保证基本生活需要，又要有利于促进就业和再就业。
（2）保障范围要不断扩大。目前，我国就业渠道、方式又发生了重大变
化，要求必须不失时机地扩大基本社会保障的覆盖范围。（3）管理服务
要灵活。一是管理服务的形式和方法要进一步改革完善。二要为人员流
动创造条件。（4）要切实减轻企业负担。
二是为满足不同群体的不同需求，减少基本保险制度的调整难度，
应加快推进建立多层次社会保障制度。
应加快立法，完善有关的政策法规，培育和完善资本市场，加强对
基金运作监管，以推动我国多层次社会保险体系建设。只有这样才能减
少我国基本社会保险制度调整的阻碍， 缓解我国基本保险制度的收支
危机。
三是采取切实措施，扩大失业社会保障的覆盖面。在体制方面，解
决社会排斥的问题。在妥善处理新旧体制衔接中出现的问题，增加财政
投入，保证下岗失业人员顺利进入社会保障体系。将有关的并轨政策延
伸到集体企业职工，消除由所有制身份造成的社会排斥。

4. 如何完善社会制度来降低健康风险从而保障公众的健康

这是张怡恬作者的一篇稿子，有些观点非常有见解，你不防看看，希望对你帮助！



善社会保障　实现共建共享 
――访中国社会保障发展战略研究项目主持人郑功成教授 


张怡恬 


 

　　中国社会保障发展战略研究项目，是在中央领导同志关心下，在主管部门大力支持下，由学术理论界组织开展的一个重要研究项目。该项目于2007年5月启动，经过全国众多学术机构和200多位专家学者的积极努力，目前已取得阶段性成果，并引起广泛关注。为什么要开展社会保障发展战略研究？这项研究要解决哪些主要问题？已取得的阶段性成果包括哪些内容？带着这些问题，记者日前走访了该项目主持人――中国人民大学郑功成教授。
　　记者：社会保障制度建设是事关基本民生和国家长治久安的基本制度安排。开展中国社会保障发展战略研究，有什么重要意义？

　　郑功成：本世纪头20年是全面建设小康社会的关键时期，也是社会保障制度建设的关键时期。目前，我国发展已经站在新的历史起点上。国家财力的增强、党中央对民生问题的高度关注和中央政府的大力推动，使我国社会保障制度建设进入快速发展阶段。然而，社会保障制度建设还滞后于经济社会发展的需要。一方面，社会保障制度改革取得了巨大成绩，没有社会保障制度改革，国有企业改革不可能成功，市场经济改革带来的社会风险不可能化解，也就不可能有今天的经济社会发展成就。但另一方面，实践中的部门分割、试而不定和统放不分，又造成了社会保障制度的地方化、碎片化。社会保障制度的地方化会形成并固化地区差别条件下的地方利益，社会保障制度的碎片化会损害这一制度的完整性与系统性。同时，在认识上也存在对社会保障制度的发展规律认识不清以及误读、错判我国社会保障制度建设情况等问题。实践和认识上存在的这些问题，既制约了社会保障制度自身的发展，也制约了社会保障对经济社会协调、健康发展的促进作用和实现全体人民共享发展成果功能的发挥。因此，在尊重国情和遵循规律的前提下，科学地规划和设计社会保障未来的发展战略，对推动科学发展、促进社会和谐有着十分重要的意义。

　　开展中国社会保障发展战略研究，就是要汇集我国社会保障理论学术界的集体智慧，探索社会保障发展的理念与规律，规划中国特色社会保障制度的体系结构、运行和监管体制，明确我国社会保障制度建设的目标、进程与步骤等，从而为我国社会保障制度改革和建设提供依据。

　　记者：目前项目研究的进展如何，取得了哪些阶段性成果？

　　郑功成：该项目研究正式启动以来，已经在全国范围召开了14次分片专家座谈会，并先后到多个省市开展专题调研与问卷调查，还进行了专门的国际考察与交流活动，使我们对社会保障制度及其建设目标和发展路径的认识得到了深化。在研讨与调研中，大家普遍认为，我国需要加快建设健全的社会保障体系，逐步使经济发展成果通过社会保障制度安排转化为切实的国民福利。实现发展成果的普惠和共享，是社会保障制度建设的本质要求。如同市场机制天然追求效率一样，社会保障制度的出发点与归宿都天然地表现出对社会公平的追求。市场机制是经济增长的动力系统，而社会保障则是经济社会的稳定、协调与促进系统。两者功能的有效发挥，是整个经济社会良性发展的基本条件。我国社会保障制度建设应基于国家的整体利益，着眼于增进人民福祉；社会保障制度的设计需要从全局与长远出发，不能偏向某一部分人群。建设一个能够公平惠及全体国民的健全的中国特色社会保障制度，应成为我国社会保障制度建设的目标与方向。

　　记者：对社会保障制度的中国特色应该如何理解？

　　郑功成：社会保障制度的中国特色，主要体现在以下几个方面：

　　尊重我国的现实国情。重视我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段、城乡之间与区域之间发展不平衡的现实，重视社会保障制度建设中部门分割、制度不健全的状况，深刻认识加强社会保障制度建设是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济体制、深化改革的重要内容。

　　重视家庭保障与社会互助的传统。社会保障制度建设不是要替代家庭保障，也不是要取消邻里互助、职工互助和单位保障等，而是要将传统的家庭与互助保障和现代化的社会保障有机结合起来，在政府主导下，充分调动社会、单位、家庭与个人的积极性，使社会保障制度建立在合理的责任分担机制之上。这是这项建设实现可持续发展的重要条件。

　　采取渐进性的发展方式。保障不足与不同群体待遇差距较大，是我国社会保障制度建设面临的主要问题。受财力所限，在短期内建立一个高水平、广覆盖的社会保障制度并不现实。因此，社会保障的发展应当遵循循序渐进的原则：从打破不公平入手，确保人人享有低水平的、有差别的社会保障，然后逐步缩小不同社会群体的社会保障差距、形成较公平的社会保障体系，最终建立统一的、生活质量型的社会保障体系。当前，应尽快构建覆盖城乡居民的社会救助制度和医疗保障制度，免除全体国民的生存危机和疾病忧虑，同时推进老年保障事业的全面发展，切实解除人们的老年后顾之忧。在社会保障制度改革的推进方式上，实行“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，即通过年龄或者代际划分的方式来确立新的公平制度。在保障内容方面，应建立包括社会救助、社会保险、社会福利三位一体，经济来源保障、服务保障、精神慰藉保障三层结构，一般性保障措施与专项保障措施相协调的完整的社会保障体系。我国未来的社会保障制度建设应该迈向全面化和立体化，以政府主导的基本保障为主体，同时发展市场化的高水平保障和民间组织的补充性保障。

　　记者：建立健全中国特色社会保障制度，目前需要解决哪些突出问题？

　　郑功成：首先，应树立公平、正义、共享的价值观。只有确立这样的价值取向，社会保障制度才能步入健康持续发展的正确轨道。其次，应加快促进社会保障制度建设由不稳定试验状态走向定型、稳定和可持续发展。定型、稳定的制度安排，有利于增强国民的安全感以及对未来发展的良好预期、降低制度改革与建设的成本，有利于建立统一的劳动力市场、实现劳动力的自由流动与人力资源的优化配置，有利于全面发挥社会保障制度维护公平、实现共享、促进发展的功能。第三，应明确政府的主导责任，明晰责任分担机制。政府主导是现代社会保障的重要特征。我国社会保障制度从“国家―单位保障”向“国家―社会保障”转型的过程中曾出现从政府包办滑向过度强调家庭和个人责任的倾向，这直接导致制度建设中的公平性不足、有效性不高。所以，明确政府的主导责任，明晰各个责任主体的责任分担机制，是当前社会保障制度建设的关键。第四，应妥善处理好相关关系。在理念方面，需要平衡好公平与效率、政府与市场、权利与义务、中央与地方、民族性与国际性、社会保障与家庭保障的关系，这有利于从整体上把握制度建设的方向。在制度建设方面，需要增强社会保障政策与劳动就业、公共财政、人口、公共卫生、产业发展政策等的协调性，注重发挥相关制度安排的综合效能。 摘要：本论文从制度与实践关系的角度探讨就业和社会保障问题。论文认为，目前国家在针对失业现状采取的就业和社会保障制度改革推
进的速度是很快的，但从目前的情况看仍然存在许多迫切需要解决的问题，在针对就业和社会保障需求的复杂性、动态性等特征进行系统分析的
基础上，提出有针对性的建议。
关键词：社会保障制度；就业；失业；制度实践失业问题是我国所面临的最严峻挑战之一。在应对这个挑战的过
程中， 政府的战略选择经历了一个重要的转变。从最初实行再就业工
程，在世纪之交的几年中逐渐过度到，采取“再就业”和“失业社会保障”
双管齐下的方针，来应对严重的失业问题。因此，促进就业和健全社会
保障体系是我国经济发展和社会进步的两个影响深远的重要目标，两
者之间有着紧密的内在联系。
一、就业与社会保障的关系
目前我国正处于失业最高峰时期，从20 世纪90 年代中期至今，
我国下岗失业的总人数一直有增无减，特别是随着并轨工作的逐步推
进，城镇登记失业人数急剧攀升。在应对当前现状时，我们有必要理清
就业和社会保障的根本关系，这对于我们解决失业问题有着非常必要
的意义。
就业与社会保障分属不同的范畴。就业主要属于经济发展的范畴，
充分就业是各国宏观经济追求的目标， 就业状况也成为经济发展状况
的重要指标之一。正如经济发展需要与社会发展要相协调，促进就业同
样也需要与社会保障发展相协调。在就业压力较大时，首先要积极扩大
就业，并通过适度的社会保障来促进就业，社会保障改革与发展至少应
以不妨碍就业为前提； 而在就业压力相对较小、就业比较充分的情况
下，则应该加快社会保障制度建设，根据经济发展状况扩大社会保障的
范围、适当提高保障水平。
二、当前就业格局的变化与社会保障制度实行中的问题
（一）新就业格局的变化给社会保障带来前所未有的冲击
由于我国新增劳动力规模巨大， 农村劳动力还需要持续不断地向
城市转移，因此就业压力将长期持续存在。不仅如此，近年来，随着经济
转型和结构调整，特别是加入wto 之后面对经济全球化、国际竞争加
剧的大环境，我国就业格局发生了明显变化：
就业市场化。在向市场经济转轨过程中， 劳动力市场逐步发育完
善，城乡统一的劳动力市场初步形成，计划用人机制被基本摒弃，就业
市场化格局已不可逆转，其结果是就业双向选择，人员在企业之间、地
区之间、城乡之间流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生
活的“常态”。就业方式和渠道多元化。一方面，伴随着结构调整，股份
企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有
经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史另一方面，由于产业
结构变动及全球化导致的剧烈市场竞争，正规就业相对萎缩，劳动力市
场中的部分弱势群体， 特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得
不进入了非正规的灵活就业领域。此外，从就业的产业结构角度看，第
一产业就业大幅下降，第三产业明显上升。就业格局的深刻变化，给社
会保障带来了前所未有的冲击和挑战，制约了社会保障事业的发展，也
损害了劳动者依法享受社会保障的权益。
（二）新旧体制衔接的困难1998 年以来，中央政府提出“三条保障线”政策：国有企业下岗职工
在就业服务中心最长可领取三年的基本生活费； 三年期满仍未实现再
就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险
金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。为实现失业
保障的社会化，从2001 年1 月1 日起实行“两条保障线”政策，国有企
业原则上将不再建立新的再就业服务中心， 下岗人员原则上不再进入
再就业服务中心，而是与企业依法解除劳动关系，按照规定享受失业保
险待遇，实现下岗与失业并轨。不过，这新旧两种社会保障体制如何衔
接的问题，不论在实践中还是政策研究中，都是一个难点。目前来看，从
旧体制向新体制的过渡，存在以下三个方面的困难：第一，“下岗”转“失
业”存在困难。第二，集体企业下岗职工进入新体制存在困难。第三，下
岗失业人员再就业之后的合法权益得不到保障。（三）社会保障制度普遍原则下的实质性不公平
下岗失业人员内部却具有很强的异质性， 按照与原有单位关系的
不同，可划分为四类下岗失业人员，即国有企业失业人员、国有企业下
岗职工、集体企业下岗职工和“放长假”人员。四类不同的身份即意味着
他们在失业保险、养老保险、医疗保险等方面享有不同的待遇。一般来
说，对于已经解除劳动关系的国有企业失业人员而言，养老保险已经由
原来的单位足额交齐，失业后续保即可，他们往往比较愿意续缴。而对
于大部分无法解除劳动关系的下岗职工和“放长假人员”，个人账户不
实的情况较多，续缴养老保险相对困难。此外，在职职工与下岗失业人
员的差别、下岗失业人员内部的差别非常显著，但养老、医疗等社会保
险是按照普遍原则征缴费用的。因此，在目标人群的身份、收入等因素
存在种种不同的情况下， 看似程序公平的社会保障制度在实践中困难
重重， 公平的效果也没有足够彰显， 反而在某种程度上带来更大的不
公。这主要体现在以下两个方面：第一，身份认定不能代表下岗失业人
员的全部。第二， 社会平均工资不能代表下岗失业人员的客观经济收
入。这样就导致了实际结果与目标相背离的现象。建立失业社会保障制
度的初衷是为了确保失业者的基本生活，但社会保险设定的高门槛，却
致使在改革过程中被排挤出体制之外的下岗失业人员， 难以进入门槛
较高的社会保障体系，陷入越来越贫困的境地。
（四）现行社会保障制度和管理方式不适应促进就业的需要
一是覆盖面窄。二是现行社会保险制度是针对有固定用人单位的
正规就业形式设计的，费率过高，作为基本保障的待遇也偏高，既不利
于企业，特别是中小企业和非公有制企业吸纳就业者，也不利于鼓励劳
动者从事各种灵活就业。三是管理服务不适应就业多元化的需要。四是
失业保险的促进就业功能未能充分发挥三、关于促进就业和解决社会保障制度的几点建议
（一）根据就业市场化和多元化的要求，审慎地调整基本社会保险
制度，改善管理。
（1）保障水平要适度。社会保障标准的确定，要同现阶段经济发展
水平相适应，既要保证基本生活需要，又要有利于促进就业和再就业。
（2）保障范围要不断扩大。目前，我国就业渠道、方式又发生了重大变
化，要求必须不失时机地扩大基本社会保障的覆盖范围。（3）管理服务
要灵活。一是管理服务的形式和方法要进一步改革完善。二要为人员流
动创造条件。（4）要切实减轻企业负担。
二是为满足不同群体的不同需求，减少基本保险制度的调整难度，
应加快推进建立多层次社会保障制度。
应加快立法，完善有关的政策法规，培育和完善资本市场，加强对
基金运作监管，以推动我国多层次社会保险体系建设。只有这样才能减
少我国基本社会保险制度调整的阻碍， 缓解我国基本保险制度的收支
危机。
三是采取切实措施，扩大失业社会保障的覆盖面。在体制方面，解
决社会排斥的问题。在妥善处理新旧体制衔接中出现的问题，增加财政
投入，保证下岗失业人员顺利进入社会保障体系。将有关的并轨政策延
伸到集体企业职工，消除由所有制身份造成的社会排斥。

5. 如何完善社会制度来降低健康风险从而保障公众的健康

公平、效率与社会保障制度密切相关。公平是社会保障的本质和核心，社会保障制度从其建立之日起，就有互助互济、保障公平的固有特性。效率是社会保障制度正常运行的物质保证，效率的任何下降，都会造成或加重社会保障制度的实施困难。过分追求公平特别是高保障水平的公平，会导致严重的负面效果：一方面，人们逐渐形成依附社会保障的惰性，宁愿领取失业保险金，也不愿从事体力劳动；另一方面，因社会保障支付水平过高，国家财政负担日益加重，政府只能通过高税收来弥补社会保障赤字，导致资本和技术外流，抑制经济发展。超越经济发展水平的社会保障制度即使公平，也难以长期有效地实施。但是，如果片面追求效率而忽视公平，财富分配的极大不公则可能引发社会动荡，经济发展也会面临动力不足的问题。因此，社会保障制度既要坚持公平，也要体现效率，寻求公平与效率的统一。

　　从理论上说，完善的社会保障制度必须既考虑经济效率，不降低劳动者的积极性，也要保证分配的公平，维护国家的长治久安。从社会保障实践看，不同的社会保障模式是不同国家根据其经济发展水平、国情或文化传统，对公平与效率之间的不同组合进行选择的结果。当前，大多数国家进行的社会保障制度改革，正是从调整公平与效率的关系出发的。效率优先、兼顾公平，已逐渐成为各国完善社会保障制度的指导原则。

　　社会保障制度作为一种收入再分配手段，事关广大社会成员的切身利益和积极性的发挥。建设适应我国经济社会发展水平的社会保障体系，必须考虑增进公平与提高效率的有机结合。

　　扩大社会保障覆盖范围，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系。从发达国家社会保障制度的发展看，社会保障最初只覆盖工业工人，随后依次逐渐扩展到商业和第三产业的劳动者、公务人员和农业工人、个体劳动者和小业主，甚至工薪劳动者的配偶。扩大社会保障范围，使之逐步覆盖城乡所有劳动者，这是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标，也是实现社会保障制度公平性的必然要求。

　　合理确定支付水平，使社会保障水平同经济发展水平相适应。我国是一个发展中国家。根据我国人口众多、年龄结构老化、人均国内生产总值较低、未来社会保障负担沉重的现实情况，再考虑到国家层面上的社会保障资源严重不足，社会保障具有刚性、经济不景气时社会保障支出反而会急剧增长，因此，在扩大社会保障覆盖范围的时候，支付起点应相对低一些，社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择。

　　针对国民保障需求的多元化，建立多样化的社会保障模式。社会保障在不同时期、不同文化、不同经济条件和不同制度的国家中表现为不同的模式。我国应在借鉴国外先进经验的基础上，注重结合自己的国力与国情，建立中国特色的社会保障模式。我国经济社会发展的现状决定了国家建立的基本保障制度只能起到基础性作用，解决国民在遇到收入风险时的基本生活问题，尚无法满足人们多元化的需求。这样，补充保险或政府鼓励的基本保障以外的其他保障选择就显得十分重要。建立多样化的社会保障模式，一是能满足不同个体和家庭对社会保障的不同需要，有助于在坚持公平的基础上促进效率的提高；二是有利于解决低保障、广覆盖所造成的公平有余而保障不足以及可能存在的效率损失问题。多样化的社会保障模式由多功能的社会救助体系和包括国家强制的最低水平的社会保险、由缴费决定或自愿购买的补充保险在内的多层次的社会保险体系构成。

　　扩大筹资渠道，实现社会保障基金来源多元化。社会保障基金的筹集，以往主要采用现收现付制。这种模式既不公平，也不能筹集到足够的基金以备未来之需。随着经济社会的发展，人均寿命延长，老龄化社会到来，人们对生活质量和健康质量的要求进一步提高，要求社会保障既能体现自己养活自己的原则，又能够筹集到足够的资金以备将来使用。这就要求实行多样化的筹资模式，即实行以部分积累制为主体，现收现付制和完全积累制并存，个人账户制、捐赠、发行彩票和可降低管理成本的志愿者服务等形式相结合的多种来源渠道的社会保障基金筹集模式。

　　加强社会保障立法，形成法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理体制。依法办事是完善社会保障制度的基本要求。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。

6. 如何完善社会制度来降低健康风险

公平、效率与社会保障制度密切相关。公平是社会保障的本质和核心，社会保障制度从其建立之日起，就有互助互济、保障公平的固有特性。效率是社会保障制度正常运行的物质保证，效率的任何下降，都会造成或加重社会保障制度的实施困难。过分追求公平特别是高保障水平的公平，会导致严重的负面效果：一方面，人们逐渐形成依附社会保障的惰性，宁愿领取失业保险金，也不愿从事体力劳动；另一方面，因社会保障支付水平过高，国家财政负担日益加重，政府只能通过高税收来弥补社会保障赤字，导致资本和技术外流，抑制经济发展。超越经济发展水平的社会保障制度即使公平，也难以长期有效地实施。但是，如果片面追求效率而忽视公平，财富分配的极大不公则可能引发社会动荡，经济发展也会面临动力不足的问题。因此，社会保障制度既要坚持公平，也要体现效率，寻求公平与效率的统一。

　　从理论上说，完善的社会保障制度必须既考虑经济效率，不降低劳动者的积极性，也要保证分配的公平，维护国家的长治久安。从社会保障实践看，不同的社会保障模式是不同国家根据其经济发展水平、国情或文化传统，对公平与效率之间的不同组合进行选择的结果。当前，大多数国家进行的社会保障制度改革，正是从调整公平与效率的关系出发的。效率优先、兼顾公平，已逐渐成为各国完善社会保障制度的指导原则。

　　社会保障制度作为一种收入再分配手段，事关广大社会成员的切身利益和积极性的发挥。建设适应我国经济社会发展水平的社会保障体系，必须考虑增进公平与提高效率的有机结合。

　　扩大社会保障覆盖范围，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系。从发达国家社会保障制度的发展看，社会保障最初只覆盖工业工人，随后依次逐渐扩展到商业和第三产业的劳动者、公务人员和农业工人、个体劳动者和小业主，甚至工薪劳动者的配偶。扩大社会保障范围，使之逐步覆盖城乡所有劳动者，这是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标，也是实现社会保障制度公平性的必然要求。

　　合理确定支付水平，使社会保障水平同经济发展水平相适应。我国是一个发展中国家。根据我国人口众多、年龄结构老化、人均国内生产总值较低、未来社会保障负担沉重的现实情况，再考虑到国家层面上的社会保障资源严重不足，社会保障具有刚性、经济不景气时社会保障支出反而会急剧增长，因此，在扩大社会保障覆盖范围的时候，支付起点应相对低一些，社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择。

　　针对国民保障需求的多元化，建立多样化的社会保障模式。社会保障在不同时期、不同文化、不同经济条件和不同制度的国家中表现为不同的模式。我国应在借鉴国外先进经验的基础上，注重结合自己的国力与国情，建立中国特色的社会保障模式。我国经济社会发展的现状决定了国家建立的基本保障制度只能起到基础性作用，解决国民在遇到收入风险时的基本生活问题，尚无法满足人们多元化的需求。这样，补充保险或政府鼓励的基本保障以外的其他保障选择就显得十分重要。建立多样化的社会保障模式，一是能满足不同个体和家庭对社会保障的不同需要，有助于在坚持公平的基础上促进效率的提高；二是有利于解决低保障、广覆盖所造成的公平有余而保障不足以及可能存在的效率损失问题。多样化的社会保障模式由多功能的社会救助体系和包括国家强制的最低水平的社会保险、由缴费决定或自愿购买的补充保险在内的多层次的社会保险体系构成。

　　扩大筹资渠道，实现社会保障基金来源多元化。社会保障基金的筹集，以往主要采用现收现付制。这种模式既不公平，也不能筹集到足够的基金以备未来之需。随着经济社会的发展，人均寿命延长，老龄化社会到来，人们对生活质量和健康质量的要求进一步提高，要求社会保障既能体现自己养活自己的原则，又能够筹集到足够的资金以备将来使用。这就要求实行多样化的筹资模式，即实行以部分积累制为主体，现收现付制和完全积累制并存，个人账户制、捐赠、发行彩票和可降低管理成本的志愿者服务等形式相结合的多种来源渠道的社会保障基金筹集模式。

　　加强社会保障立法，形成法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理体制。依法办事是完善社会保障制度的基本要求。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。