杭州市联合奖惩机制研究

1. 杭州市联合奖惩机制研究

推进社会信用相关法规制度建设
诚实守信作为重要的法律原则被规定在我国的《民法通则》、《合同法》等法律中，在《刑法》对诈骗等犯罪行为的处罚做出了规定，但不少惩戒措施仍然停留在政策层面。近年来，从中央到地方都十分重视推进社会信用体系建设，出台了一系列规范性文件，也建立了各种失信惩戒机制。但现有信用立法与经济发展水平不匹配、不协调，现有法律法规定位层次较低，实际操作中大都按照部门规章来运行，宏观层面的立法欠缺。笔者建议，通过立法明确规定相关主体的权利和义务，统一惩戒的标准、程序。立法相较于政策法规，立法程序性更加严谨，
听证程序落实地更好。将政策法规转化为立法，可以补足惩戒程度上的正当性。
同时，相关政策的转化不仅要立足本土资源，还要具有国际视野。
信用体系建设中的障碍之一就是缺乏上位法，尤其是联合奖惩没有相应的法律法规做支撑，在实际操作层面可能会面临很大的困境。例如国外逃地铁票的记录可能会影响一个人的入学、就业等生活的方方面面，除了成熟的信用环境，也有强有力的法律做后盾。因此从长远来讲，杭州市开展信用联合奖惩工作需要建立健全相应的法律制度。一是推进杭州市社会信用地方立法，争取把《杭州市信用信息管理条例》纳入2019年度规划立法。二是完善和建立各项规章制度，不断完善《联合惩戒目录清单》，尽快出台《联合惩戒行为清单》、《联合惩戒应用清单》、《联合惩戒措施清单》，尽快出台《信用信息公示管理办法》、《“红黑名单”管理办法》、《信誉修复和异议处理管理办法》、《联合惩戒管理办法》、《信用建设绩效考核办法》等各项规范，用于指导和推动联合奖惩工作等。三是推进信用信息归集、共享、公开、使用、评价、分类管理等标准规范建设。
（二）提升失信成本，加强惩戒力度 
违约成本低，也是失信行为的一个因素，它与国家对失信的惩罚力度小有关，
解决办法是推行失信成本高于守信成本的惩治制度，让失信者被市场淘汰出局，
甚至倾家荡产。除了经济处罚外，也可以建立信用档案，或者增大失信的政治成
本，比如说设定一定的时间限制，或者终其一生，也不可以在从事的公司内部担
任管理层职务，当然，这些都要经由媒体揭露公布，扩大惩戒覆盖面。提升失信
成本，加强惩戒力度需要从多方面同时进行。
第一，隐蔽成本显性化。惩戒机关需要将失信成本显性化，让其能够实实在在地受到制约。对于经济情况不同的失信者，应分类惩戒。对生活条件好的，可维持原有惩戒措施，但对生活条件贫困的，须调整措施内容，可以限制其短途国内旅游，居住一般宾馆也要受限，让过去隐蔽的成本浮出水面。
第二，惩戒成本典型化。当前户籍地与居住地分离的现象屡见不鲜，对于失信者来说，即使两地重合，他也宁愿选择变更现居住地的方式来规避这种惩戒。为使惩戒成本典型化，可通过公共平台和社会舆论扩大失信信息的披露和传播程度，探索建立市场化的惩戒机制，提高失信者的市场交易成本，使失信惩戒成本典型化。比如法院采用电子大屏幕滚动播放失信被执行人基本信息，令其参与社会仅仅活动的成本就大大增加，甚至无法参与，实现了惩戒的广谱性。
第三，建立市场机制，增大失信成本。对于产生失信行为的企业，应该根据
其失信行为的严重程度对其进行有效的市场活动约束和限制。如沈阳市2016年出台的《沈阳市严重失信企业联合惩戒办法》鼓励银行机构按照贷款风险成本差别定价的原则，鼓励保险经营机构提高保费标准，提高贷款利率或者拒绝贷款。树立反面典型，降低市场的包容性，逐步建立失信企业注销制度；大力奖励正面典型，“红黑名单”双管齐下，提高守信者的获得利益，拉大两者之间的差距，就是从另一侧面加大了惩戒力度对于产生失信行为的公司，应该根据其失信行为的严重程度对其进行有效的约束和限制，比如供货商生产数额的限制，贷款金额进行限制等等，当局甚至可采取不通过一些特重失信企业的证照申请的措施
（二）提升失信成本，加强惩戒力度 
违约成本低，也是失信行为的一个因素，它与国家对失信的惩罚力度小有关，
解决办法是推行失信成本高于守信成本的惩治制度，让失信者被市场淘汰出局，
甚至倾家荡产。除了经济处罚外，也可以建立信用档案，或者增大失信的政治成
本，比如说设定一定的时间限制，或者终其一生，也不可以在从事的公司内部担
任管理层职务，当然，这些都要经由媒体揭露公布，扩大惩戒覆盖面。提升失信
成本，加强惩戒力度需要从多方面同时进行。
第一，隐蔽成本显性化。惩戒机关需要将失信成本显性化，让其能够实实在在地受到制约。对于经济情况不同的失信者，应分类惩戒。对生活条件好的，可维持原有惩戒措施，但对生活条件贫困的，须调整措施内容，可以限制其短途国内旅游，居住一般宾馆也要受限，让过去隐蔽的成本浮出水面。
第二，惩戒成本典型化。当前户籍地与居住地分离的现象屡见不鲜，对于失信者来说，即使两地重合，他也宁愿选择变更现居住地的方式来规避这种惩戒。为使惩戒成本典型化，可通过公共平台和社会舆论扩大失信信息的披露和传播程度，探索建立市场化的惩戒机制，提高失信者的市场交易成本，使失信惩戒成本典型化。比如法院采用电子大屏幕滚动播放失信被执行人基本信息，令其参与社会仅仅活动的成本就大大增加，甚至无法参与，实现了惩戒的广谱性。
第三，建立市场机制，增大失信成本。对于产生失信行为的企业，应该根据
其失信行为的严重程度对其进行有效的市场活动约束和限制。如沈阳市2016年出台的《沈阳市严重失信企业联合惩戒办法》鼓励银行机构按照贷款风险成本差别定价的原则，鼓励保险经营机构提高保费标准，提高贷款利率或者拒绝贷款。树立反面典型，降低市场的包容性，逐步建立失信企业注销制度；大力奖励正面典型，“红黑名单”双管齐下，提高守信者的获得利益，拉大两者之间的差距，就是从另一侧面加大了惩戒力度对于产生失信行为的公司，应该根据其失信行为的严重程度对其进行有效的约束和限制，比如供货商生产数额的限制，贷款金额进行限制等等，当局甚至可采取不通过一些特重失信企业的证照申请的措施。（三）建立完善的监管体系
1.建全并综合运用公共信用信息平台
依托公共信用信息平台，杭州市建立失信联合惩戒机制，充分发挥行政监管
和司法等多部门联合惩戒手段，做到联合监管，发挥规划、指导、组织、协调、
服务等作用。建立联合监管体系。政府各部门之间要充分利用网络和信息资源，建立统一标准的信用信息数据交换共享平台。按照相关规定和协议，与有关行业、地区和单位建立信用信息横向和纵向互联互通，实现信用信息共享与交换，加强企业法人和自然人信用信息和信用记录的披露，逐步形成多部门联动，综合运用行政监管和司法等手段的信用监管体系，提高行政效能。
在信息化条件下的信用监管，是政府履行市场监管职能的重要途径。一是利
用公共信用信息平台，将信用信息，尤其是失信信息共享给政府各部门，实现政
府各部门在行政管理中内部自觉查询相关企业和个人的信用信息，并及时对外公
布。二是加强政府各部门自身的内部监管系统与其他部门执法业务系统的整合与
嵌入，使得各部门能够根据及时掌握行政监管对象的信用动态，提高监管的科学
性和时效性。加强对信用服务行业的市场监管。建立一套完整的信用市场准入和退出的体系，对各类信用服务机构设立严格的资质和市场准入标准，遏制不正当竞争。支持和鼓励信用行业强化守信意识和诚信自律，建立信用行业监督制度，对失信行为进行行业评议和相应处罚。坚持市场化发展方向，推进杭州市社会信用服务业发展。处理好政府行政管理部门与信用服务企业之间的关系，要坚持实行“政府推动、市场化运作”的模式，政府行政管理部门应发挥好规划、指导、协调、服务和监管的作用，鼓励和引导信用行业的均衡发展，形成合理规范的行业结构，形成与社会需求相适应的服务体系。
2.加强行业自律建设
行业协会作为政府部门和市场组织中不可或缺的一部分，是维护市场秩序的重要力量，以其独特的中介性、自主性、民间性，在信用体系建设和失信联合惩戒中发挥着桥梁纽带、沟通交流、中介服务和行业自律的作用。要充分发挥行业协会的监管力量，提升行业信用监管能力。研究制定行业行为规范和标准体系，建立企业信用档案制度，记录、披露和奖惩所属企业的信用行为，在本行业或者本领域里提供更多的信用服务，提高协会会员守法重信的自觉性，保障失信惩戒机制的高效顺畅运行。发挥好政府部门与企业之间的桥梁纽带作用，及时传递政策信息，反映企业诉求，做好企业服务，组织开展信用研究和专题培训，强化企业的守法诚信意识。
3.加强信用宣传教育
失信联合惩戒机制要充分发挥作用的前提条件是各类主体要具有较强的信用意识，而信用意识的养成要通过宣传、教育和培训等方式达到。诚实守信是当前社会的一种生活方式，失信者的失信信息在经济活动中广泛传播，使其遭遇种种生活不便，为此付出高昂的失信成本；而守信者的守信信息传播，使其社会生活更加便利，从而形成社会的良性循环。通过对失信者的惩戒和对守信者的激励，
可以增强社会公众的信用意识，使他们自觉地关心自己的信用状况，注意建立和
维护自身的信用，抵制各种失信行为。为了提高社会公众的信用意识，可以举办
有关征信方面的法律法规知识和信用管理方面知识的讲座，注重在中小学和高校
开展信用知识宣传，形成诚实守信的社会环境。
（四）建立联合激励制度
信用具有示范效应，如果在现实生活中，失信行为得不到应有的惩戒，将会
有越来越多的人自觉或者不自觉地进行效仿，出现遵章守纪变成杂乱无章的现象，导致信用缺失严重；反之，如果守信行为得到激励和补偿，那么就会鼓励更多的个人和企业去做守信的典范。当监督范围和可支付的交易成本有限时，就必须充分利用市场主体趋利避害的心理，遏制市场主体产生“机会主义”的动机，即建立一种政府多部门鼓励或者刺激市场主体采取与社会环境相一致的制——守信联合激励制度。通过对诚实守信的市场主体提供倾斜性的政策优惠和社会环境形成一种正面的激励制度，从而保证市场主体出于自身能够获得的收益最大化考虑，自觉或者不自觉采取与社会环境相一致的行动。这从客观上维护了社会成员的利益，形成了良好的社会信用氛围。
（五）完备的信用修复机制
在成熟的征信体系中，除奖励诚信、惩治失信之外，还给个人以修复信用的机会。失信联合惩戒涉及社会各个领域和各个层面。其中，数据的准确性、及时性和完整性是这一机制能够有效运行的前提与基础，但即便是在法律法规完善的条件下，仍会存在数据错漏或者数据更新不及时等问题。因此，只要公共信用信息平台运转，失信联合惩戒机制发挥作用，就应当建立专门渠道接受相关当事人的异议申诉和信用信息的修复。一是建立相关当事人针对自身信用信息的异议申诉制度。异议申诉体现了多部门联合实施的失信惩戒机制取得的成效，表明了申诉人信用意识和法律意识逐步提高。二是建立信用信息修复的时效性，即在认定不同失信行为类型的基础上，明确规定失信信用信息的保留年限。通过给予惩戒一个时效的做法，既有助于降低执行惩戒的成本，又有助于教育失信者改过从善。
三是政府各部门制定限期复核相关争议的信息和及时更改差错信息的制度。政府
各相关部门，各自内部的业务系统要与公共信用信息平台进行互联互通，实现行
政许可和行政处罚等信用信息实时更新，并及时推送给各部门，保证数据的时效
性和准确性，减少信用信息申诉。
四、总结
现今，中国经济正处于转向高质量发展的重要战略机遇期，然而各种失信行
为层出不穷，这无疑增大了市场交易成本，不利于中国特色社会主义市场经济的
平稳发展，需要加强对信用惩奖制度的建设。在杭州市信用体系建设中，信用联合奖惩是应用的重要环节，是建立新型市场监管机制的重要抓手，构建科学合理的信用联合奖惩机制过程中，应当推进社会信用相关法规制度建设，提升失信成本、加强惩戒力度，建立完善的监管体系，建立联合激励制度和完备的信用修复机制，推动杭州杭州市构建以信用为核心的新型市场监管体制，促进市场主体依法诚信经营，营造诚信社会环境。